中青报·中青网记者 魏晞
2024年6月，内蒙古自治区包头市12345热线晒出一批不合理诉求：孩子高考不理想要求重新组织高考；孩子存在抽烟喝酒、弃学等问题，家长要弃养，希望相关单位收养管教；咨询某品牌瓷砖的价格；希望12345从财政部门查询丈夫的工资发放时间和明细。
除了包头市，青海省西宁市、山东省临沂市等地也发布过多批12345不合理诉求工单。北京工业大学教授陈锋去全国多地12345中心调研，他发现，高度个体化的诉求正涌进12345，比如猫丢了、锁打不开、家里马桶坏了等。
而各地政府针对这些不适宜、办不了的诉求，想出了不同的应对办法。包头市12345晒出不合理诉求后，称“一般会回复（市民）：‘反映的问题超出热线受理范围，属于不合理诉求无法受理，抱歉。’”
北京市平谷区则给出了“下交群评”的解法：把老百姓拨打12345热线提出的问题中，不属于区政府、镇政府协调解决的诉求，往下交给村组织。再由村干部组织老村干部、老党员等人组成议事团，上门为村民解决诉求。
平谷区城市管理指挥中心一位工作人员告诉中青报·中青网记者，自从平谷区2021年7月开始实施下交群评后，平谷区12345热线接到的不合理诉求数量下降明显，几十起积累多年的邻里矛盾、民怨纠纷在议事团的协调下得以解决。
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这看似只是一次寻常的串门。平谷区西沥津村4位老党员约好了，敲开了4户相邻的村民家的大门。这4户邻居有矛盾多年，因为宅基地相互挨着，其中两户想在宅基地上盖房，另外两户不同意，房子一直没盖成。
北京市平谷区西沥津村新修的村道。以前村民出入不方便，直到村干部用“下交群评”劝说了原先不同意修路的村民，新路遂建成。中青报·中青网记者 魏晞/摄
此行的目的是调解矛盾，但老人们第一次却没说动对方改变主意。老党员们不气馁，又叫上村子里和这4户人家熟悉的亲戚、朋友，组成7人的调解队，再次上门。为了分清“谁的地”，4户人家代表齐声说，必须现场丈量，明确边界后，再开始盖房。
自愿当协调员的村民越来越多，他们没收钱，不图什么好处，一位留着寸头的白发老人大手一挥，“正义，我们完全是为了公正！”老党员们的第三次登门，带上卷尺等工具，在众人的注视下，清晰划分了四邻的边界。
1月9日，北京市平谷区，五里庙村在村委办公室开辟了一间村民议事厅。中青报·中青网记者 魏晞/摄
平谷区五里庙村则在村委办公室开辟了一间“说事评理议事普法中心”，也叫村民议事厅。墙上挂着议事协商的流程图：村民提出要求，在村民议事厅讨论，对未达成共识的事项组织多次村民议事，对达成共识的事项形成建设意见，提交村委会审议通过。
参与议事的村民大多是村里有威望的老人。他们自愿参加议事，谁离纠纷近、谁和当事人熟，谁去解决。村支书隋占良最近发展了两位30多岁的年轻村民加入议事，其中一位得知村子要修路，自家姑父的树挡了道，主动劝说姑父把树砍了，他连续劝了两个晚上。最后，姑父同意砍树为村民让道。
隋占良说，其他村民旁听议事，渐渐分清哪些诉求能解决、哪些诉求不合理，即便打12345也无法解决。也有提诉求的村民主动说，“我家这没啥大不了的事儿，不用麻烦那么多人来调解”。
隋占良拿出了这几年的数据举例：2022年，五里庙村的12345诉求有50件；2023年降低为24件；2024年降到5件；2025年五里庙村几乎没有诉求。以前五里庙村被列为北京“软弱涣散村”之一，如今，五里庙村摘掉了这个帽子。
而那些连议事团都协调不了的纠纷，在西沥津村，会成为村民代表大会的评议事项。村支书崔新生介绍，西沥津村每年会举办4次村民代表大会，约2100位村民推举出50位村民代表，表决一些难以调解的纠纷。
有位村民想翻盖房屋，但邻居不同意签字，议事团上门协调多次无果。在村民代表大会上，50位村民代表听取诉求人、协调人员、被调解方等多人讲述，以不记名投票的方式表决。最后，绝大多数村民代表认为，该村民翻盖房屋的诉求是合理可行的。他们的评议结果经公示后，即便邻居依然不同意，村民也能合规地翻盖房子。
崔新生发现，下交群评让村民更愿意主动参与村庄治理。当村子要修理渗水的自来水管道，以前的做法通常是，政府招投标请工程队修理，村民和政府共同出钱。但村民普遍认为这种方式太贵，且工程队不了解每户村民的具体需求，容易引起纠纷。
村民代表大会上，有人提出，由村民自己购买材料，减少修理费用，再由村民找工程队修理，如果有特殊的需求可以第一时间和工程队说，满足各户的要求。在村民们的群策群力下，自来水管道修好了。崔新生走访发现，村民们都对这项修缮工程表示满意。
平谷区城市管理指挥中心一位工作人员介绍，平谷区12345热线接到的约15%的诉求与村民自治相关，在互为熟人的乡土社会，下交群评的议事团用情用理协调矛盾，是最得村民心意的工作方式。
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近5年下交群评的尝试，解决了很多让基层政府头疼的不合理诉求。
根据公开数据，2023年1月至8月，山东省临沂市12345受理的314.3万件诉求中，不合规诉求达5.3万件，平均每天200多件；2024年1月至5月，包头12345接到不在受理范围、不合理诉求1.5万件。
去全国多地12345调研过的北京工业大学教授陈锋认为，因为零门槛投诉，12345成了社会情绪容器。他举例，一个小区只剩一个停车位，所有人在排队，排在后面的人打12345要求插队，这让基层工作者为难，不希望因为这通电话破坏了排队的秩序。
“还存在一些无理诉求，使得一群人绕着一个无理诉求打转。”他观察发现，有邻居吵架，故意打12345投诉对方扰民。即便基层政府帮忙解决了扰民的诉求，但核心矛盾在邻里纠纷，投诉人还会换另一个理由打12345继续投诉。
他调研发现，有时候，接听电话的话务员也无法甄别群众诉求的合理性，要派单到基层，才能根据实际情况具体分析。
中部某市一位教育局工作人员向中青报·中青网举例，A孩子打了其他孩子，学校要组织和解，A孩子的家长不愿意和解，闹到法庭上，结果赔了更多钱。这位家长不满意，以学校处理不当为由，持续向12345投诉学校一年，并在社交媒体上发布不实信息，后来二审开庭，学校起诉家长涉嫌诽谤罪，这位家长才不再投诉。
多位社工也向中青报·中青网记者反映，不同群众会提出不同的诉求：有居民投诉厂区门口没有减速带，危险。但安装减速带后，另外的居民投诉，减速带影响骑摩托，危险。最后不得不拆除减速带。有居民投诉小区灯太暗，走路容易摔跤，调亮灯光后，另一个居民投诉，灯太亮，没有氛围。
陈锋分析，这让基层政府有了越来越多重要的小事，“12345应该是非紧急求助热线，但涌入不合理诉求后，12345快速回应的机制让所有事变得很紧急，而重要的、长远的事却没有精力去抓。”
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陈锋对街道和社区的诉求进行过定量统计，同时他与基层工作者深度交流，发现12345热线接到的不合理诉求，占用了基层工作者更多的精力，让他们的工作成就感下降。“这些无理诉求让基层干部对12345热线的零门槛投诉有反对意见。”
他实地与基层干部对谈，发现许多基层工作者工作压力变大，为了及时回应诉求，需要轮流值班，“以前的工作是一级一级布置下来，有时间预期。”
受访的多位基层工作人员说，处理12345不合理的投诉让他们感觉疲惫。
村支书隋占良观察自己的村子后，认为12345热线督促基层干部积极作为，但不合理诉求破坏了公平秩序，让基层干部为解决一些不合理诉求而疲于奔命。
陈锋介绍，许多城市使用周期性排名和落后问责的方式，每月、每季度公布全市各部门、街道处理12345诉求的分数。其中包括12345诉求的接单率、办结率、满意率，排名倒数的单位要约谈单位领导，挂牌督办，甚至影响单位领导的晋升、职位、待遇。“一旦排名靠后，干部晋升的计划全停了，纪委会介入。”陈锋举例。
一名北京高校的硕士生研究12345系统，实地实习4个月，她发现，“有个叫作万人诉求比的指标，当指数越低，说明诉求少，辖区很稳定，会成为被表彰的典型街道。”但同时，她发现各个街道的每月排名大起大落。
陈锋说，12345热线要求基层工作人员快速响应诉求，这也让工作人员倾向于以最快的方式处理相对容易解决的诉求。比如，有人投诉景区一节栏杆松了，镇政府一天之内加急加固所有栏杆，投诉人觉得镇政府反应快速，给了好评，“但明明是单节栏杆的问题，我们看到其他栏杆是正常能使用的，镇政府却把所有栏杆都加固了，无形中增加行政成本。”
多位受访的社工举例，有单位领导花钱请居民说满意；解决不了这单诉求，为了让居民满意，基层工作者让居民再提出别的诉求并予以解决；基层工作人员甚至“自导自演”，自己上报简单的诉求并快速解决，说出满意。
不合理诉求增多后，一些城市的12345热线出台了“申诉-剔除”制度：基层工作者可以在系统里提交文字材料申诉，写清楚诉求的不合理性、无法办件的原因，如果申诉经过市一级专员通过，可以在最后计算街道分数时剔除这项不合理诉求。
武汉大学副教授张雪霖调研发现，为了剔除不合理诉求，基层工作人员需要浪费时间和精力“自证清白”。
一位社工发现，有了申诉-剔除的制度后，一些街道不给居民解决诉求，把心思放在填写剔除报告上，但这是错误的做法，“靠剔除永远剔除不完，老百姓的问题还是要真正解决，比如有个坑要修，那只有把坑填平了，老百姓才满意。”
一位调研12345热线的硕士拿出一份数据：某市街道申诉通过率连续16个月都在80%以上，最高的一个月突破了90%。这意味着，接线员从接到电话，派单到辖区或对应部门后，有大量群众诉求以“申诉-剔除”的方式又转回上级部门，且没有得到解决。
一位社工说，有些居民对街道说满意，等到市政府回访时再表达不满。陈锋认为，这加剧了居民和基层政府的互不信任。
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“12345热线的出现，打破了居民常规诉求的反应途径。”张雪霖对中青报·中青网记者说，以往居民有诉求，通过社区、街道自下而上传达到区级、市级政府，当部门推诿懒政，居民的诉求迟迟无法得到解决；12345热线出现后，高强度的考核要求倒逼基层政府克服惰性，积极回应民众诉求。
“12345改变了基层工作者的工作作风，也让政府变成一个整体，各部门互相不推诿，内部职责权力更清晰。”陈锋认为，“吹哨”制度成立后，由属地社区牵头，协调其他部门处理居民诉求，这也帮助政府各部门明确各自的职责清单。
一位社工说，没有12345之前，社工解决了问题，有时居民不满意也不直接说，社工不知道错在哪。陈锋也发现，以前居民认为基层政府办事机关化，有了12345热线之后，基层工作人员的服务态度有了改变。
“在实践中，上级政府需要在监督基层治理惰性和过滤无理诉求之间探寻治理均衡点。”张雪霖发现，一些城市正在尝试为基层工作者的高强度考核“松绑”，比如，把月度考核变为双月考核，把各街道按分数排名变为按照优良等档次排名，不突出分数。
北京一位处理12345热线诉求的基层工作人员说，相比2024年、2025年，2026年的工作轻松许多。一是增加了村民议事等基层自治的方式，解决许多不合理诉求；二是考核压力减小了，取消了区级考核，且诉求不只派给社区、街道，派给职能部门的诉求变多。
“12345促进了基层干部积极作为，经过这几年工作，12345提倡的作风已经刻在基层干部骨子里了，涉及民生的问题，必须马上解决。”五里庙村的村支书隋占良心里门儿清，“老百姓要的是一个态度！”
2026年元旦那天，五里庙村电压降低，村民家的壁挂炉出了问题，隋占良一直盯着维修，直到夜里11点半。
他说，村干部面对村民诉求，被动的做法是等村民拨打12345。村镇能解决的解决，解决不了的交给上级部门；但他想做主动的村干部，通过主动走访、定期接待，提前了解村民诉求并予以解决，“真正做到小事不出村，大事不出镇。”
平谷区大坎村一位村干部回忆，有村民担心下雪后村道结冰，老人容易滑倒，她马上撒融雪剂去冰，那位村民开心地说：“我一说，书记马上给我办了。”她认为，村干部听到村民意见后不推诿，不往上推、不往下推，村民就不需要再打12345热线提意见。
越来越多基层工作人员选择主动治理。北京一位社工的微信通讯录以前只有200多个好友，自从当上社工后，他有了1834个好友。他发现居民加社工微信越多，打12345热线会越少，因为发消息更便捷。有些居民认可社区工作，也开始打社区电话，“我只信你（某个社工）”。
“让12345处理一些更大的事。”他期待。
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12345热线能做很多大事：2025年上半年，北京市东城区接收骑手诉求2305件，其中簋街商圈占比超三成，有骑手吐槽商家出餐慢且无专人对接，取餐标识模糊；有骑手反映周边电动自行车停车位紧张，换电柜分布不均。
骑手的诉求暴露出城市治理的短板。在此基础上，北京推动了一系列服务簋街外卖骑手的专项治理，如划定专属停车区，增设换电柜；推动商家设引导员、立指示牌；还试点“骑手+物业”接力配送，由物业人员在高峰时段协助骑手分流取餐。
陈锋说，当诉求集中涌入时，市级政府容易找到共性的问题，开展专项治理。他举例，北京的“每月一题”机制，围绕居民常年难以解决的问题出政策，比如老旧小区改造、加装电梯、煤改气管护等，“12345积累了大量数据，让上级政府知道了老百姓的痛点、难点，从更高层面推动改革。”
“北京发布”公众号介绍，“每月一题”补上了超大城市治理短板，数年来，公共服务、住房、市容环卫、市政、教育、卫生健康等民生保障诉求降幅明显，旅游、文体市场消费等体现人民对美好生活追求的反映量出现上升。
张雪霖也说，12345热线的诉求成了高层决策的部分依据，尤其是社区、街道解决不了的问题，需要由上级政府出台政策解决。她补充，一些城市邀请了学者、专家当智库成员，用大数据分析12345热线中突出的民生诉求。
在城市里，“大家商量着办”的社区氛围也越来越浓。河北省一座县城在2025年前10个月就办了30多场“小院议事厅”，把议事的场所搬到居民家里，解决了占道堵塞、噪音扰民等10多个民生问题。
议事团的成员还可以是骑手小哥。北京大栅栏石头胡同有个由骑手组成的议事团，在送单时他们发现城市的隐患：电线垂落、街边广告牌松动、独居老人门口堆积垃圾……骑手们的“情报”上传后，街道马上联系城管、消防等部门解决隐患。
人工智能也参与到12345热线服务中。在北京市市民热线服务中心，智能坐席系统不仅能将市民通话内容实时转写成文字，辅助话务员填写诉求工单，还能检索知识库条目，辅助话务员解答一些咨询类的来电。
2026年1月，四川省成都市人力资源和社会保障局发文介绍，用人工智能技术深度分析12345热线的诉求，建立“人工智能分析结果+提级督办+区（市）县联动”的协同办理机制，2025年，共提级督办市委重点关注诉求93次，办结率达100%。
陈锋回忆，以前有“有事找110”的口号，一度让公安系统不堪重负，后来才开始宣传什么事该找110，他认为，12345也将走相似的路。
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