编者按
按照惯例，即将召开的中共中央政治局会议研判当前经济形势，部署下半年经济工作。上半年中国经济顶住压力，实现了5.3%的平稳增长。面对外部环境复杂多变、内部风险挑战增多的局面，下半年经济形势和政策走向备受瞩目。对此，围绕财政收入、固定资产投资、产业经济、对外开放、创新动能、地区经济六个维度，中国经济时报邀请国家高端智库等权威机构专家，研判上半年经济形势，展望下半年政策走向。
核心观点
2025年下半年财政政策，需重点关注七个方面：重视经济发展动能变化、高度重视稳定物价水平、持续创新财政发力空间、继续重视保民生类支出、加快政府债务处置工作、积极运用政策性金融工具、重视财政政策的社会效益。
杨灿明 赵颖
2025年是“十四五”规划收官和“十五五”规划布局的重要年份。国内经济面临外部环境复杂严峻和内部需求有待提升等因素影响，为经济增长带来不确定性，经济回升态势向好基础有待巩固。2025年《政府工作报告》对财政政策的定位是“持续用力、更加给力”，较2024年“适度加力、提质增效”的表述更加积极。2025年上半年，我国财政收入边际改善，但面临的压力需重视。财政支出增速低于预算目标，重视民生支出特点凸显。
2025年上半年财政收支状况
就财政收入而言，2025年上半年，我国财政收入状况有所改善，但仍面临一定压力。2025年1—6月，我国一般公共预算收入增速为-0.3%，政府性基金预算收入增速为-2.4%，两项收入合计增速为-0.6%。上述三项指标2025年目标分别为0.1%、0.7%和0.2%，2024年目标分别为3.3%、0.1%和2.5%。
税收收入和非税收入增速分化。税收收入增速4—6月份连续3个月转正，同比增速分别为1.9%、0.6%和1%。分行业看，2025年上半年，促进税收收入增长的主要行业为铁路船舶航空航天设备（增长32.2%）、科学研究技术服务业（增长13.8%）、计算机通信设备（增长9.2%）、文化体育娱乐业（增长8.6%）、电气机械器材等装备制造业（增长6.3%）。分税种来看，个人所得税、增值税和消费税均拉动税收收入增速上行，但企业所得税成为拖累税收收入增速的主要因素。相比之下，非税收入增速呈现快速下降趋势，比如6月全国非税收入5184亿元，同比下降3.7%。这可能是2024年较高基数在2025年出现的回调。
政府性基金预算收入状况有待观察。2025年上半年，全国政府性基金预算收入同比下降2.4%，仍处于下滑区间。6月土地出让金增长明显，可能与土地出让金集中入库有关。
中央和地方公共预算收入分化明显。2025年上半年，中央一般公共预算收入和地方一般公共预算本级收入的总体规模分别为48589亿元和66977亿元，同比增速分别为-2.8%和1.6%。分区域来看，东部、中部、西部和东北部地区收入增速分别为1.3%、1.3%、2%和5.7%。产生这一现象的主要原因，可能与上半年中央对地方转移支付下达规模9.29万亿元（占年初预算89.8%）有关。
导致上述现象的主要原因包括如下三个方面：一是价格低迷、企业效益欠佳。2025年6月，CPI和PPI同比增速分别为0.1%和-3.6%。上半年，工业企业利润增速为-1.8%。二是房地产和燃油车市场拖累。2025年上半年，房地产开发投资增速为-11.2%。传统燃油车销量不及预期和新能源车销售同比提升44%，导致车辆购置税下降19.1%，同比2024年的降幅9.4%进一步扩大。新能源汽车阶段性免购置税将持续到2027年，财政部估算2024—2027年累计免税规模将达到5200亿元，长期面临更大压力。三是出口退税的影响。抢出口现象将下半年计划转移到上半年，使得下半年出口面临更大不确定性。
就财政支出而言，我国上半年广义财政支出增速低于年初预算目标。2025年1—6月，我国一般公共预算支出增速为3.4%，政府性基金预算支出增速为30%，两项支出合计增速为8.9%。上述三项指标2025年目标分别为4.4%、18.1%和8%，均略高于2024年相关指标增速设定的目标。就一般预算公共支出增速而言，略低于2025年预算增速4.4%。
上半年财政支出呈现以下四个特点：一是财政支出靠前发力特征较明显。上半年财政支出已完成全年预算总量的47.6%左右，其中社会保障和就业、卫生健康、教育三大领域完成预算总量的比重分别为55.6%、51.5%和48.1%。二是中央和地方财政支出分化持续。就月度情况来看，上半年中央本级财政支出月均同比增速保持在10%左右，较2024年有所提升。地方财政支出同比增速前5个月为正但6月份转负，显示在支出方面逐步承压。三是财政支出结构向民生倾斜。财政支出保民生力度增强，基建支出放缓。上半年社保和低收入群体等民生领域支出增速为6.6%，高于基建类支出增速-3.2%，显示财政支出日益注重向民生保障方面倾斜。具体而言，社会保障和就业、卫生健康、教育三大领域同比增长9.2%、4.3%和5.9%，均高于同期一般公共预算支出进度。四是财政支出驱动因素值得重视。上半年广义财政支出累计同比增速为8.93%，其中债务融资发挥了重要作用。政府债净融资规模合计约为8万亿元，占全年新增政府债务规模11.86万亿元的67%。
2025年下半年财政政策走势
虽然我国经济上半年面临了一定压力，但也显示出强大韧性，有效对冲了外部风险。鉴于上半年财政支出速度慢于预算目标，下半年经济发展压力和财政支出特点值得重视。2025年下半年财政政策，需重点关注如下七个方面。
一是重视经济发展动能变化。由于受美国关税不确定性影响，叠加上半年抢出口因素，下半年企业出口压力或增大，这会影响税收收入总量与结构。但不宜过度夸大抢出口对下半年的冲击，需要理性看待这一影响。此外，上半年消费品以旧换新等政策转移了部分下半年消费需求，可能导致下半年消费需求增速放缓。上述因素导致的经济发展动能转换，需要引起重视，并在此背景下适度调整财政政策。
二是高度重视稳定物价水平。我国税制以流转税为主，物价水平变动对税收收入变化具有较大影响。以增值税为例，购进和销售商品价格非对称变化，有可能导致税收收入急剧下滑，进而对税收收入总量增速带来较大扰动。稳定物价水平对经济长期健康发展和财政收入改善，均有重要意义。政府融资增长对社会融资和货币增速具有较大贡献，财政扩张对货币增长和稳定物价具有重要作用。
三是持续创新财政发力空间。2025年下半年，要延续适度宽松的货币政策和更加积极的财政政策基本取向。上半年财政支出增速慢于预算目标，为下半年扩大财政支出规模预留了一定的空间。同时，财政存款规模快速改善，也为下半年持续发力奠定了基础。上半年财政存款新增1.25万亿元，为2009年以来最高规模，扭转了2023和2024年减少的趋势。2025年6月，财政存款同比增长23.9%，增速呈现加快特征。在应对外部冲击和不确定的背景下，下半年可以考虑继续加快超长期特别国债和专项债剩余额度的发行和使用。如果需要进一步扩大财政政策干预规模，可以考虑使用准财政工具、追加特别国债或提升债务余额空间。
四是继续重视保民生类支出。保民生支出需要重视两个方面，即改善收入预期和财富预期。一方面，民生领域财政投入需进一步增加，增加居民收入预期。在合理范围内增加国资收益上缴充实社保基金，在社保精算的基础上稳定提升社会保障水平。另一方面，需要探索增发国债稳定房地产市场，改善居民财富预期。同时提升居民收入预期并积极引导财富预期，有助于居民降低预防性储蓄需求，释放消费潜力。以解决居民急难愁盼问题为出发点，继续支持和鼓励商品性消费与服务性消费。
五是加快政府债务处置工作。一方面，要加快存量债务置换，实现早发快用。另一方面，促进债务工具提质扩容，双向拓展规模和用途。特别国债需要继续增量扩围，专项债保持提质升级，促进新质生产力的发展。重视政府债务导致企业账期拖欠问题，积极改善企业经营现金流状况，稳定企业发展预期激发其发展活力。
六是积极运用政策性金融工具。政策性金融工具在2015—2017年的2万亿元专项建设基金中已得到运用，2022年的7400亿元政策性开发性金融工具进一步完善了此政策逻辑。通过这种方式，可以引导资金流向重点领域，通过杠杆效应弥补市场失灵，实现特定的经济发展目标。
七是重视财政政策的社会效益。我国从过去债务驱动投资促进经济增长的逻辑，已转变为重视消费拉动内需助力经济增长的思路。无论是侧重供给端企业发展的税费优惠，还是侧重需求端的消费券和消费补贴等引导措施，都需要更加重视财政政策的社会效益，避免社会效益低下，甚至骗取财政优惠政策的现象发生。
（杨灿明系中南财经政法大学原校长、教授，赵颖系中南财经政法大学财税学院教授）
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